Entwurf einer neuen Landesverfassung

2. Das Volk

Art. 58 [Volksbegehren und Volksentscheid] bisher Art. 124

     (1) Ein Volksentscheid ist herbeizuführen, wenn ein Zehntel der Stimmberechtigten das Begehren nach Vorlegung eines Gesetzentwurfs stellt. Dem Volksbegehren muß ein ausgearbeiteter Gesetzentwurf zugrunde liegen. Der Haushaltsplan, Abgabengesetze oder Besoldungsordnungen können nicht Gegenstand eines Volksbegehrens sein.

     (2) Den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens kann beim Staatsgerichtshof stellen, wer zum Landtag stimmberechtigt ist. Der Antrag ist nur zulässig, wenn er durch Unterschrift von mindestens einem Hundertstel der bei der letzten Landtagswahl Stimmberechtigten unterstützt wird. Der Staatsgerichtshof hat das Volksbegehren zuzulassen, wenn der dem Antrag zugrundeliegende Gesetzentwurf verfassungsgemäß ist und die erforderlichen Unterschriften nachgewiesen sind. Wird das Volksbegehren zugelassen, so hat die Landesregierung die Durchführung nach Maßgabe des Gesetzes zu regeln.

     (3) Das dem Volksbegehren zugrunde liegende Gesetz ist von der Regierung unter Darlegung ihres Standpunktes dem Landtag zu unterbreiten. Der Volksentscheid unterbleibt, wenn der Landtag den begehrten Gesetzentwurf unverändert übernimmt.

     (4) Die Volksabstimmung kann nur bejahend oder verneinend sein. Das Gesetz ist mit den Stimmen von zwei Fünftel der Stimmberechtigten angenommen. Artikel 3 Absatz 2 und 3 gelten entsprechend.

     (5) Das Verfahren beim Volksbegehren oder Volksentscheid regelt das Gesetz. Während des Zeitraums von sechs Wochen vor und sechs Wochen nach einer Wahl zum Hessischen Landtag oder einer Kommunalwahl dürfen Volksentscheide nicht stattfinden.

     (6) Gesetze, die durch Volksentscheid zustande gekommen sind, dürfen durch den Landtag, der zum Zeitpunkt des Volksentscheides bestand, weder aufgehoben noch geändert werden.

     (7) Die Durchführung von Volksabstimmungen außerhalb des durch die Absätze 1 bis 5 vorgegebenen Verfahrens ist unzulässig.

Begründung:
Zu Absatz 1
Ein Volksbegehren setzt nach dem bisherigen Art. 124 Abs. 1 HV Unterschriften von einem Fünftel der Stimmberechtigten voraus. Bei 4.275.027 stimmberechtigten Bürgern (wie 1995 - vgl. Tabelle Fn 2) bedeutet das, daß über 855.000 Unterschriften geleistet werden müßen. Da der unterstützungswillige Bürger sich zu diesem Zweck während der Dienststunden ins Rathaus begeben muß, um dort das Volksbegehren zu zeichnen, erfordert dies ein hohes Engagement. Die Erfahrung zeigt, daß diese Hürde kaum zu nehmen ist. In Hessen kam es nur ein einziges Mal bisher zu einem zugelassenen Volksbegehren, das schließlich doch an der erforderlichen Zustimmung scheiterte.¹

Wir meinen, daß das Volksbegehren und der darauf folgende Volksentscheid nur dann als wirksames Mittel der Korrektur und Gegensteuerung gegen eigendynamische Fehlentwicklungen des parlamentarischen Systems fungieren können, wenn die Hürden nicht zu hoch gesetzt werden. Daß ein Quorum von 10 Prozent zur Gefahr des Mißbrauchs führt, dürfte durch die Praxis in Bayern, das ebenfalls nur ein Quorum von einem Zehntel kennt, widerlegt sein (vgl. 74 Bay.Verf.).

Die Vorschrift entspricht im übrigen dem bisherigen Artikel 124 HV.

Zu Absatz 2:
Die Hessische Verfassung kennt bisher kein besonderes Verfahren zur Zulassung von Volksbegehren. Der Gesetzgeber hat sich im Jahre 1950 aber für ermächtigt gesehen, ein solches Verfahren einzuführen. Das halten wir für höchst bedenklich, da es sich hierbei um eine zusätzliche Hürde und nicht nur um Durchführungsvorschriften handelt. Andererseits halten wir ein Zulassungsverfahren für erforderlich, damit der Aufwand eines Volksbegehrens nicht betrieben wird, obwohl nur eine unbedeutende Minderheit das Gesetzesprojekt befürwortet. Zum anderen erscheint es auch nicht sinnvoll, das Volk mit Gesetzentwürfen zu befassen, die wegen Verfassungwidrigkeit ohnehin keinen Bestand haben können. Wir schlagen deshalb vor, die Grundlinien des Zulassungsverfahrens in der Verfassung selbst zu regeln.

Die Zulassung eines Volksbegehrens soll von einzelnen Bürgern beantragt werden können. Diese sind dann auch berechtigt, bei Unregelmäßigkeiten die gerichtliche Nachprüfung zu beantragen. Der Bestellung von Vertrauenspersonen, wie es jetzt im Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid (VuVG) vorgesehen ist, bedarf es nicht mehr. Dies wäre nur erforderlich, wenn man alle Unterzeichner des Zulassungsantrages als Antragsteller betrachtete.

Der Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens soll nur zulässig sein, wenn er von mindestens 1% der stimmberechtigten Bürger unterstützt wird. Das VuVG sieht bisher vor, daß der Zulassungsantrag von 3% der Stimmberechtigten gestellt werden muß. Dieses Quorum liegt weit über dem, was in anderen Bundesländern vorgesehen ist (Baden-Württemberg: 10.000, Bayern: 25.000; Nordrhein-Westfalen: 3000, Rheinland-Pfalz: 20.000). Der Gesetzgeber hat damit die verfassungswidrige Absicht erkennen lassen, die Regelungen über die Volksgesetzgebung möglichst leerlaufen zu lassen. Wir halten ein Quorum für 1% der Stimmberechtigten für angemessen.

Das VuVG sieht ferner vor, daß der Antrag bei der Landesregierung zu stellen ist, die über die Zulassung entscheidet. Gegen die ablehnende Entscheidung haben die Initiatoren zwar ein Beschwerderecht zum Staatsgerichtshof. Sie tragen damit aber auch die mit einem solchen Verfahren verbundenen prozessualen Risiken. Wir meinen, daß es unangemessen ist, der Landesregierung über den dominanten Einfluß hinaus, den sie schon im Landtag hat, auch entscheidenden Einfluß bei der Volksgesetzgebung zu geben. Im Regelfall wird eine Landesregierung jedem Volksbegehren eher ablehnend gegenüberstehen, so daß die erforderliche Unparteilichkeit nicht gewährleistet ist.

Deshalb soll der Antrag beim Staatsgerichtshof gestellt werden, der ihn nur unter zwei Aspekten prüfen darf, nämlich ob er verfassungsmäßig ist und ob die erforderliche Zahl von Unterschriften nachgewiesen ist. Erst nachdem das Volksbegehren zugelassen ist, wird das Verfahren von der Landesregierung durchgeführt. Nähere Vorgaben hierfür erscheinen uns nicht erforderlich.

Zu Absatz 3:
Der Passus entspricht dem jetzigen Art 124 Abs. 2 HV

Zu Absatz 4:
Satz 1 entspricht dem jetzigen Art. 124 Abs. 3 Satz 1.

In Art. 124 Abs. 3 Satz 2 HV ist bisher vorgesehen, daß die Mehrheit der abgegebenen Stimmen über die Annahme des Gesetzes entscheidet. Das kann beispielsweise dazu führen, daß bei einer Wahlbeteiligung von 20% und einer Zustimmungsquote von 60% nur 12% der Bevölkerung dem Gesetz zugestimmt haben. Plebiszite sind Durchbrechungen des Prinzips der parlamentarischen Demokratie. Sie sind nur dann legitim, wenn eine Mehrheit der Stimmberechtigten hinter ihnen steht. Wir halten das Gegenargument nicht für überzeugend, wonach durch die bisherige Regelung vermieden wird, daß sich die Gegner des Gesetzentwurfes auf die Aufforderung zum Fernbleiben von der Abstimmung beschränken und so die Befürworter zwingen können, schon durch die Teilnahme an der Abstimmung ihre Einstellung zu offenbaren. Bei Abstimmungen über Gesetze ist das Stimmgeheimnis bei weitem nicht so schützenswert wie bei Wahlen. Auch im Landtag wird über Gesetze offen abgestimmt. Wir schlagen ein Quorum von 40% vor. Dies entspricht etwa dem Durchschnitt der Stimmen, auf denen in der bisherigen Landesgeschichte die Regierungsmehrheit beruht hat.² Das Quorum führt auch zu einer angemessenen Abstufung im Hinblick auf das für Verfassungsänderungen notwendige Quorum (vgl. Art. 4). Dieses Quorum ist auch deshalb gerechtfertigt, weil Volksgesetzgebung kein Instrument in der Hand von Minderheiten sein soll, sich gegen die Mehrheit durchzusetzen. Sie ist vielmehr ein Mittel, die Bindung des Parlamentes an die Mehrheit zu festigen, indem es der Mehrheit die Möglichkeit gibt, die Politik des Parlamentes in Einzelfragen zu korrigieren.

Der neu eingefügte Absatz 3 Satz 3 verweist auf die Vorschriften über das Abstimmungsrecht zur Verfassungsänderung.

zu Absatz 5:
Satz 1 entspricht dem jetzigen Art. 124 Abs. 4 HV.

Satz 2 soll sicherstellen, daß der Abstimmung über ein Gesetz im Wege des Volksentscheids eine öffentliche Diskussion vorausgeht, die sachbezogen ist und nicht durch Wahlkampf überlagert ist. Der Bürger soll unbeeinflußt von seiner Wahlentscheidung Gesetzgebung ausüben.

Zu Absatz 6:
Gesetze, die durch Volksentscheid angenommen worden sind, sind immer gegen die Mehrheit im Landtag zustandegekommen, weil der Landtag den Gesetzentwurf sonst gemäß Absatz 3 übernommen hätte. Es kann nicht sein, daß der Landtag sich gegen das Volk doch noch dadurch durchsetzt, daß er das eben erst durch Volksentscheid zustandegekommene Gesetz wieder aufhebt oder ändert. Da die HV zu dieser in der Verfassungsrechtswissenschaft umstrittenen Frage bisher nichts sagt, halten wir die Klarstellung für erforderlich.

Zu Absatz 7:
Absatz 7 stellt sicher, daß Plebiszite kein Machtinstrument von Regierung oder Parlament werden können. Volksentscheide können immer nur "von unten" initiiert werden.

Kompatibilität:
Kein Widerspruch zu höherrangigem Recht

1	1966 Volksbegehren zur Einführung der Briefwahl.